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RA 05/2020 - Entscheidung des Monats

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  • Coronav
  • Ifsg
  • Recht
  • Bestimmtheitsgebot
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  • Verordnungsgeber
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Die Bekämpfung der Corona-Pandemie ist mit massiven Eingriffen in die Freiheitsgrundrechte verbunden. Es überrascht daher nicht, dass über die Verwaltungs- und Verfassungsgerichte eine Flut an Eilanträge hereinbricht. Aus der Vielzahl der gerichtlichen Entscheidungen sticht der nachfolgend dargestellte Beschluss des VGH München hervor, weil er sich nicht auf eine bloße Folgenabwägung beschränkt, sondern die grundrechtsbeschränkenden Vorschriften einer genaueren rechtlichen Prüfung unterzieht.

254 Öffentliches Recht

254 Öffentliches Recht RA 05/2020 § 32 S. 1 i.V.m. § 28 I 1 IfSG BGBl. 2020 I, S. 587 Problem: Art. 80 I 2 GG Art. 80 I 2 GG ist Ausfluss der Wesentlichkeitstheorie Nicht maximale Bestimmtheit, sondern nur hinreichende Bestimmtheit Subsumtion Vgl. BT-Drucks 8/2468 S. 27 f. Wortlaut des maßgeblichen § 28 I 1 Halbsatz 2 IfSG Beeinträchtigte Grundrechte: Art. 2 II, 8, 11 I GG I. Rechtsgrundlage für die CoronaV Rechtsgrundlage für die CoronaV ist § 32 S. 1 i.V.m. § 28 I 1 Infektionsschutzgesetz (IfSG) in der Fassung durch das „Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite“ vom 27.3.2020. Fraglich ist jedoch, ob diese Normen dem Bestimmtheitsgebot aus Art. 80 I 2 GG genügen. „[41] Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen Gesetze, die zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigen, Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen. Danach soll sich das Parlament seiner Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft nicht dadurch entäußern können, dass es einen Teil der Gesetzgebungsmacht der Exekutive überträgt, ohne die Grenzen dieser Kompetenzen bedacht und diese nach Tendenz und Programm so genau umrissen zu haben, dass der Bürger schon aus der gesetzlichen Ermächtigung erkennen und vorhersehen kann, was ihm gegenüber zulässig sein soll und welchen möglichen Inhalt die aufgrund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können. [42] Die Ermächtigungsnorm muss in ihrem Wortlaut nicht so genau wie irgend möglich gefasst sein; sie hat von Verfassungs wegen nur hinreichend bestimmt zu sein. Dazu genügt es, dass sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Entstehungsgeschichte der Norm. [45] Nach diesen Maßstäben ist ein Verstoß des § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG gegen das Bestimmtheitsgebot aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht festzustellen. [46] Auch wenn die Befugnisnorm des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG, auf die die Verordnungsermächtigung nach § 32 Satz 1 IfSG (u.a.) Bezug nimmt, zumindest in ihrem ersten Halbsatz als offene Generalklausel ausgestaltet ist und dies nach den Gesetzgebungsmaterialien zur insoweit wortgleichen Vorgängerregelung des § 34 Bundes-Seuchengesetz auch explizit sein sollte, hat der parlamentarische Gesetzgeber jedenfalls mit der Neufassung des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG zum 28. März 2020 durch Einfügung des zweiten Halbsatzes „sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten“ die Ermächtigungsgrenzen jedenfalls nunmehr insoweit hinreichend bestimmt gefasst, dass § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG […] keine - mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbare - Globalermächtigung für die Verordnungsgeber enthält, dass aber allgemeine Ausgangs- und Betretungsverbote - die in besonders erheblichem Maß in die Grundrechte der Betroffenen aus Art. 2 Abs. 2 GG, Art. 8 GG und Art. 11 Abs. 1 GG eingreifen - von der Befugnis umfasst sein können. Inhalt, Zweck und Ausmaß der vom Gesetzgeber erteilten Verordnungsermächtigung sind daher als hinreichend bestimmt anzusehen.“ Somit beruhen die streitgegenständlichen Regelungen der CoronaV auf einer wirksamen Rechtsgrundlage. © Jura Intensiv Verlags UG & Co. KG

RA 05/2020 Öffentliches Recht 255 II. Formelle Rechtmäßigkeit der CoronaV In formeller Hinsicht bestehen keine Bedenken an der Rechtmäßigkeit der CoronaV. III. Materielle Rechtmäßigkeit der CoronaV Hinsichtlich der materiellen Rechtmäßigkeit ist zwischen den umstrittenen Bestimmungen der CoronaV zu differenzieren. 1. § 1 I CoronaV Die in § 1 I CoronaV enthaltenen Gebote, die sozialen Kontakte zu reduzieren und einen Mindestabstand einzuhalten, könnten gegen das aus Art. 20 III GG folgende Bestimmtheitsgebot verstoßen. Unproblematisch Problem: Bestimmtheitsgebot, Art. 20 III GG „[50] Hinsichtlich der Aussage des § 1 Abs. 1 Satz 1 CoronaV „Jeder wird angehalten, die physischen und sozialen Kontakte zu anderen Menschen außerhalb der Angehörigen des eigenen Hausstands auf ein absolut nötiges Minimum zu reduzieren.“ hat auch der Antragsgegner in seiner Antragserwiderung selbst vorgetragen, dass es sich hierbei lediglich um einen programmatischen Appell im Sinne einer Präambel handele, die dem regelnden Teil der Verordnung vorangestellt sei. Dieser Auffassung tritt der Senat bei. Schon dem Wortlaut „wird angehalten“ lässt sich mit hinreichender Deutlichkeit entnehmen, dass der Antragsgegner hiermit kein zwingendes und ggf. durchsetzbares Gebot erlassen wollte. Insofern kommt es auch nicht mehr darauf an, dass für die in § 1 Abs. 1 Satz 1 CoronaV angesprochene generelle Reduzierung nicht nur physischer, sondern auch allgemein „sozialer“ - dem Wortlaut nach also offenbar auch nicht-physischer - Kontakte außerhalb des eigenen Hausstands keine infektionsrechtliche oder anderweitige Rechtfertigung erkennbar ist. [51] Auch im Hinblick auf § 1 Abs. 1 Satz 2 CoronaV „Wo immer möglich, ist ein Mindestabstand zwischen zwei Personen von 1,5 m einzuhalten.“ ist aus dem Wortlaut und dem systematischen Zusammenhang mit Satz 1 der Norm zu folgern, dass der angeregte Mindestabstand zwischen zwei Personen lediglich einer - wenn auch nachdrücklichen und dringlichen - Empfehlung entspricht. Auch wenn der insoweit ambivalente Normtext teilweise ein Rechtsgebot nahelegt („ist … einzuhalten“), überwiegt insgesamt der appellative Charakter des Satzes so weit, dass im Ergebnis nicht mehr von einer vollziehbaren Regelung auszugehen ist. Selbst wenn es überhaupt möglich sein sollte, einen räumlichen Abstand zwischen zwei Personen zentimetergenau zu definieren, ohne wenigstens die jeweils maßgeblichen Messpunkte vorzugeben, ergibt sich aus der ausdrücklichen Einschränkung des Verordnungsgebers, der Mindestabstand sei nur „wo immer möglich“ einzuhalten, dass die Einhaltung und Kontrolle des Abstands im Einzelfall letztlich den Normadressaten überlassen bleiben muss. Ob die Wahrung eines Abstands von 1,5 m im konkreten Fall „möglich“ und eine Unterschreitung damit ausnahmsweise zulässig ist, ergibt sich in dieser Allgemeinheit aus einer derart unbestimmten Vielzahl von physikalischen und normativen, evtl. auch sozialethischen Gegebenheiten, dass die genannte Einschränkung hier zum Verlust einer unmittelbaren Regelungswirkung führt. Die Vollziehung des Abstandsgebotes bedarf Reduzierung sozialer Kontakte Keine Rechtspflicht, sondern nur Appell Argument: Wortlaut „Fingerzeig“ des Gerichts: Verbot jeglichen Kontakts wäre rechtswidrig Wichtig: Auch das Abstandsgebot beinhaltet keine Rechtspflicht, sondern ist nur eine Empfehlung! Argument: Wortlaut („Wo immer möglich …“) Gewagtes Argument: Unbestimmtheit führt zur fehlenden Regelungswirkung • letztlich also verfassungskonforme Auslegung © Jura Intensiv Verlags UG & Co. KG

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