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RA Digital - 12/2020

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652 Öffentliches Recht

652 Öffentliches Recht RA 12/2020 Negative Feststellungsklage i.S.v. § 43 I VwGO Da der Kommunalverfassungsstreit (KVS) allgemein anerkannt ist, erübrigen sich langatmige Ausführungen zu seiner dogmatischen Herleitung. Es muss daher insbesondere nicht zwingend darauf eingegangen werden, dass es sich nicht um eine Klageart sui generis handelt. Da beim KVS in besonderem Maße die Gefahr besteht, dass der Kläger sich zum „Hüter des Allgemeinwohls“ aufschwingt, ist es ganz h.M., dass § 42 II VwGO in diesem Fall auch i.R. einer Feststellungsklage anzuwenden ist (Gern/Brüning, Deutsches Kommunalrecht, Rn 709). Das OVG Münster geht in ständiger Respr. von einem Organrecht auf Sitzungsöffentlichkeit aus, und zwar auch zugunsten eines einzelnen Ratsmitgliedes (vgl. Beschluss vom 12.9.2008, 15 A 2129/08, juris Rn 9). Das ist aber nicht unumstritten und wird in anderen Bundesländern durchaus anders gesehen (pro Organrecht: VGH Kassel, Beschluss vom 15.3.2019, 8 A 1034/15, juris Rn 42-54; Gern/Brüning, Deutsches Kommunalrecht, Rn 711; contra Organrecht: VGH Mannheim, Urteil vom 2.8.2017, 1 S 542/17, juris Rn 39; Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 42 Rn 99). II. Statthafte Klageart Die statthafte Klageart richtet sich nach dem klägerischen Begehren, § 88 VwGO. Die Klägerin möchte geklärt haben, ob die im öffentlichen Teil der Sitzung vom 26.11.2015 gefassten Ratsbeschlüsse unwirksam sind. Diesem Begehren könnte die Feststellungsklage entsprechen. Dann muss die Klägerin gem. § 43 I VwGO die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehren. Ein Rechtsverhältnis sind die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund öffentlich-rechtlicher Normen ergebenden Rechtsbeziehungen zwischen Personen oder zwischen einer Person und einer Sache. Der konkrete Sachverhalt besteht darin, dass die Ratsbeschlüsse in Anwesenheit von Zuhörern gefasst wurden, die ihre Eintrittskarte in dem von der Klägerin angegriffenen Vergabeverfahren erhalten haben. Die zugrunde liegende öffentlich-rechtliche Norm ist § 48 II 1 GO NRW. Die sich daraus ergebende umstrittene Rechtsbeziehung betrifft die Frage, ob die gefassten Ratsbeschlüsse unwirksam sind. Demnach geht es um die Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses (sog. negative Feststellungsklage). Die prozessuale Situation weist allerdings die Besonderheit auf, dass die Klägerin eine Ratsfraktion ist und sich ihre Klage gegen Beschlüsse des Organs richtet, dem sie angehört. Folglich handelt es sich um einen sog. Kommunalverfassungsstreit, der sich dadurch auszeichnet, dass Organe oder Organteile einer kommunalen Selbstverwaltungskörperschaft um die ihnen zustehenden Kompetenzen streiten. Auf diese Innenrechtsstreitigkeiten (hier in Gestalt eines sog. Intraorganstreits) ist die VwGO zwar nicht unmittelbar zugeschnitten. Es ist jedoch allgemein anerkannt, dass die ausdrücklich normierten Klagearten, namentlich die Feststellungs- und die Leistungsklage, in ihren Voraussetzungen so angepasst werden können, dass sie auch Innenrechtsstreitigkeiten erfassen. Folglich ist die Feststellungsklage die statthafte Klageart. III. Klagebefugnis Fraglich ist, ob die Klägerin klagebefugt sein muss. Die analoge Anwendung des § 42 II VwGO im Rahmen der Feststellungsklage ist zwar durchaus umstritten, jedoch kommt es auf diesen Meinungsstreit nicht an, wenn die Klägerin klagebefugt ist. Da die Klägerin bei einem Kommunalverfassungsstreit nicht als natürliche Person, sondern in ihrer öffentlichen Funktion klagt, verlangt dies eine mögliche Verletzung der ihr als kommunales Organ oder Organteil zustehenden Rechte (sog. Organrechte bzw. organschaftlichen Mitgliedschaftsrechte bzw. wehrfähige Innenrechtsposition). Jura Intensiv „Die Klägerin ist analog § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, weil ihr als Ratsfraktion ein eigenes wehrfähiges subjektives Organrecht auf Wahrung des Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit in § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW durch den Bürgermeister und durch den Rat zusteht. Die systematische Auslegung der genannten Vorschrift ergibt, dass Ratsfraktionen in Bezug auf die Sitzungsöffentlichkeit mit eigenen wehrfähigen Organrechten ausgestattet sind. Anerkannt ist nämlich, dass der Verpflichtung des Bürgermeisters aus § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW, einen durch eine Fraktion vorgeschlagenen Tagesordnungspunkt in die Tagesordnung der Ratssitzung aufzunehmen, ein subjektives Organrecht der Fraktion korrespondiert. Diese hat einen Anspruch auf Aufnahme ihres Vorschlags in die Tagesordnung des Rates, sofern der Vorschlag die formalen Voraussetzungen des § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW erfüllt. Der Anspruch umfasst zwar nicht zugleich auch das Recht darauf, dass der Rat den vorgeschlagenen Inhaltsverzeichnis © Jura Intensiv Verlags UG & Co. KG

RA 12/2020 Öffentliches Recht 653 Tagesordnungspunkt in öffentlicher Sitzung berät. Aus § 56 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 2 GO NRW ergibt sich jedoch das grundsätzliche Recht der Ratsfraktionen, ihre Auffassung öffentlich darzustellen, soweit sie bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung im Rat mitwirken. Mit der Befugnis zur gemeinderatsinternen Öffentlichkeitsarbeit wird den Fraktionen ein eigenes subjektives Organrecht zugewiesen. Dieses Organrecht, das im Übrigen auch aus dem verfassungsrechtlichen Demokratieprinzip abzuleiten sein dürfte, vermittelt einer Ratsfraktion […] nicht nur einen Anspruch auf Herstellung einer wie auch immer gearteten Öffentlichkeit, sondern einen Anspruch auf die rechtmäßige Verwirklichung des Öffentlichkeitsprinzips insgesamt. Denn auch bei einer rechtswidrigen Zusammensetzung des Publikums ist das Recht der Ratsfraktionen, ihre Auffassung öffentlich darzustellen, beeinträchtigt.“ Das Organrecht der Klägerin könnte durch das umstrittene Vergabeverfahren für die Eintrittskarten verletzt worden sein, was wiederum die Unwirksamkeit der in der Ratssitzung gefassten Beschlüsse zur Folge haben könnte. Folglich ist die Klägerin klagebefugt. IV. Feststellungsinteresse Das gem. § 43 I VwGO erforderliche berechtigte Interesse der Klägerin an der Feststellung des Nichtbestehens des Rechtsverhältnisses folgt aus den Ausführungen zur Klagebefugnis. V. Klagegegner Beim Kommunalverfassungsstreit bestimmt sich der Klagegegner nicht nach dem Rechtsträgerprinzip, sondern nach der innerorganisatorischen Kompetenz- und Pflichtenzuordnung. D.h. es ist das Organ bzw. der Organteil zu verklagen, dessen Verhalten umstritten ist. Das ist hier der Rat. Er hat die streitgegenständlichen Beschlüsse gefasst. VI. Beteiligungs- und Prozessfähigkeit Die dogmatische Herleitung der Beteiligungs- und Prozessfähigkeit ist beim Kommunalverfassungsstreit zwar umstritten (direkte oder analoge Anwendung des § 61 Nr. 1 oder 2 VwGO oder richterliche Rechtsfortbildung), im Ergebnis aber allgemein anerkannt, weil es den Kommunalorganen möglich sein muss, die ihnen zustehenden organschaftlichen Mitgliedschaftsrechte gerichtlich durchsetzen zu können. Anderenfalls wäre ihre effektive Wahrnehmung nicht möglich. Mithin ist die Feststellungsklage der Klägerin in der besonderen prozessualen Situation des Kommunalverfassungsstreits zulässig. Jura Intensiv B. Begründetheit der Klage Die Feststellungsklage ist begründet, soweit das umstrittene Rechtsverhältnis nicht besteht. Das ist der Fall, wenn die Klägerin durch die Ratsbeschlüsse in ihrem Organrecht aus § 48 II 1 GO NRW verletzt ist und dies zur Unwirksamkeit der Ratsbeschlüsse führt. Da die Klagebefugnis engere Voraussetzungen hat als das Feststellungsinteresse, kann die Prüfung hier knapp gehalten werden. Beim KVS: Ausnahme vom Rechtsträgerprinzip Zur dogmatischen Herleitung: Erichsen/Biermann, Jura 1997, 157, 158 f.; Schoch, JuS 1987, 783, 786 f. Beachte: KVS = nur Prüfung der Organrechte! 1. Verletzung des Organrechts auf Sitzungsöffentlichkeit „Gemäß § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW sind die Sitzungen des Rates öffentlich. Die Vorschrift ist eine einfachgesetzliche Ausprägung des […] Verfassungsprinzips der parlamentarischen Demokratie […]. © Jura Intensiv Verlags UG & Co. KG Inhaltsverzeichnis

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