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RA Digital - 12/2020

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654 Öffentliches Recht

654 Öffentliches Recht RA 12/2020 Sinn und Zweck des Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit: 1. Möglichkeit der politischen Meinungsbildung für die interessierte Öffentlichkeit 2. Förderung des Interesses der Bevölkerung an der Ratsarbeit 3. Instrument demokratischer Kontrolle Inhalt der Sitzungsöffentlichkeit: Zutritt für jedermann Aber: Weiter Spielraum des Ratsvorsitzenden bzgl. des „WIE“ der Sitzungsöffentlichkeit • nur Willkürkontrolle Folge: Sitzungsöffentlichkeit ist begrenzt durch die Sitzplatzkapazität. Keine Pflicht zur Wahl eines größeren Raumes. Konkretisierung des Willkürverbots Bevorzugte Vergabe von Sitzplätzen nicht per se verboten Zulässige Kriterien für die Vergabe der Sitzplätze: 1. Wertungen der Grundrechte, insbes. Pressefreiheit 2. Besondere Betroffenheit 3. Besonderes berufliches Interesse Subsumtion Fehlerhafte Vergabe der Eintrittskarten ist eindeutig, daher knappe Subsumtion Die Sitzungsöffentlichkeit […] hat den Sinn, den wahlberechtigten Gemeindemitgliedern und der darüber hinaus interessierten Öffentlichkeit Gelegenheit zu geben, von den Beratungen der Vertretungskörperschaft und dem Verhalten ihrer Mitglieder einen unmittelbaren Eindruck zu gewinnen, dadurch politische Zusammenhänge und Entscheidungsalternativen zu erkennen und sich auf dieser Grundlage eine eigene Meinung über Vorzüge und Nachteile der miteinander konkurrierenden politischen Kräfte zu bilden. Daneben hat die Sitzungsöffentlichkeit die Aufgabe, das Interesse der Bevölkerung an der Arbeit der Vertretungskörperschaft zu fördern […] und […] ein Instrument demokratischer Kontrolle [zu] sein. Sitzungsöffentlichkeit bedeutet, dass eine ungehinderte Zugangsmöglichkeit für jedermann ohne Ansehen der Person im Rahmen der verfügbaren Kapazitäten besteht. Hinsichtlich der Modalitäten der Verwirklichung der Sitzungsöffentlichkeit steht dem Vorsitzenden des Rates ein weitgespannter Ermessensspielraum zu, der im Wesentlichen durch das Willkürverbot begrenzt wird. Danach sind Zuhörer und Zuhörerinnen zur Wahrung der Sitzungsöffentlichkeit nur zuzulassen, soweit Plätze vorhanden sind. Eine Pflicht zur Erweiterung der üblichen Kapazität, insbesondere durch Wahl eines größeren Raumes, besteht unter dem Gesichtspunkt der Sitzungsöffentlichkeit nicht. Eine Grenze wird jedoch da erreicht sein, wo ein so kleiner Raum gewählt wird, dass die Öffentlichkeit faktisch ausgeschlossen ist, weil nur so wenige Personen Zutritt haben, dass sie nicht mehr als Repräsentantinnen und Repräsentanten einer keiner besonderen Auswahl unterliegenden Öffentlichkeit angesehen werden können. […] Auch ist das Gebot der Sitzungsöffentlichkeit verletzt, wenn in Abkehr von der gewöhnlichen Platzbereitstellung oder Raumverteilung die Zahl der Zuhörerplätze gezielt verringert oder zur Verringerung der Zuhörerzahl ein kleinerer Sitzungssaal ausgesucht wird. Demgegenüber ist es nicht von vornherein ausgeschlossen, dass der Bürgermeister im Rahmen seines Ermessens einen Teil der vorhandenen Zuhörerplätze […] bestimmten Interessenten und Interessentinnen vorbehält und damit der allgemeinen „Jedermanns“-Öffentlichkeit entzieht. Voraussetzung ist dabei in Anlehnung an die oben dargelegten Maßgaben jedoch zum einen, dass daneben noch eine relevante Anzahl an allgemein zugänglichen Plätzen verbleibt und zum anderen, dass für die dadurch bewirkte Beschränkung der Öffentlichkeit mit den Prinzipien der Sitzungsöffentlichkeit zu vereinbarende sachliche Gründe vorliegen. Jura Intensiv So können etwa im Hinblick auf die grundrechtlichen Gewährleistungen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG und deren demokratische Kontroll- und Mittlerfunktion der Presse Plätze vorbehalten werden und kann sich dies sogar zu einer Verpflichtung verdichten. Ferner wird es nicht zu beanstanden sein, wenn Personen oder Gruppierungen, die von dem Beratungsgegenstand in besonderem Maße betroffen oder an dem Beratungsgegenstand ein besonderes dienstliches bzw. berufliches Interesse haben, ein gewisses Kontingent an Plätzen erhalten.“ Gemessen hieran ist die Vergabe der 25 Eintrittskarten an die Ratsfraktionen rechtswidrig, weil diese die Karten willkürlich weitergeben konnten. Auch die Verteilung der für den Bürgermeister reservierten Karten ist rechtsfehlerhaft. Für die Bevorzugung seiner Ehefrau, der Herren T und T1 sowie der Inhaltsverzeichnis © Jura Intensiv Verlags UG & Co. KG

RA 12/2020 Öffentliches Recht 655 Mitglieder der Bürgerinitiative ist kein sachlicher Grund ersichtlich. Folglich ist das Organrecht der Klägerin auf Sitzungsöffentlichkeit verletzt. 2. Auswirkungen des Rechtsverstoßes Fraglich ist jedoch, ob dieser Rechtsverstoß auch zur Unwirksamkeit der angegriffenen Ratsbeschlüsse führt. Wie beispielsweise § 46 VwVfG oder § 214 I BauGB zu entnehmen ist, müssen Verfahrensverstöße nicht zwingend zur Nichtigkeit des betreffenden Hoheitsakts führen. „Zwar handelt es sich bei dem Grundsatz der Ratsöffentlichkeit nicht um eine bloße Ordnungsvorschrift, sondern um einen wesentlichen, aus dem Demokratieprinzip folgenden Verfahrensgrundsatz. Aus diesem Grund stellt der fehlerhafte Ausschluss der Öffentlichkeit stets einen erheblichen Verfahrensmangel dar, der zur Rechtswidrigkeit und damit i.d.R. zur Nichtigkeit der in nichtöffentlicher Sitzung gefassten Beschlüsse führt.“ Aber: „Die ermessensfehlerhafte Vergabe von Zuhörerplätzen hat in der Regel […] nicht ein vergleichbares Gewicht wie der Ausschluss der Öffentlichkeit. Während beim vollständigen Ausschluss der Öffentlichkeit die Willensbildung und die Beschlussfassung jeder unmittelbaren Beobachtung und Teilnahme durch die Bevölkerung entzogen sind, finden diese Vorgänge bei einer fehlerhaften Platzvergabe gleichwohl vor den Augen der - wenn auch unvollkommenen - Öffentlichkeit statt. Damit wird den grundlegenden demokratischen Grundsätzen jedenfalls dann noch genügt, wenn eine relevante Anzahl an für jedermann chancengleich zugänglichen Plätzen vorhanden ist und die Zuhörerschaft auch insgesamt nicht das Gepräge eines von den politischen Akteuren zielgerichtet zusammengestellten Publikums hat. Diese aufeinander bezogenen Kriterien waren vorliegend noch erfüllt. Die Anzahl von 24 allgemein zugänglichen Plätzen, die insgesamt knapp ein Drittel der Publikumsplätze ausmachten, ist als relevanter Anteil anzusehen, […]. Bei den den Fraktionen überlassenen Karten kann davon nicht die Rede sein. Unabhängig von der nicht feststellbaren inhaltlichen Positionierung der über die Fraktionskarten zum Zuge gekommenen Zuhörerinnen und Zuhörer ist insoweit jedenfalls deshalb nicht von einer „gelenkten“ Öffentlichkeit auszugehen, weil die Kartenvergabe nach Proporz dem Grunde nach einer bestehenden Praxis der Verwaltung entsprach. Zudem erfolgte die Vergabe dieser Plätze durch so viele verschiedene Akteure, dass eine gezielte Lenkung fernliegt.“ Jura Intensiv Kernproblem: Welche Rechtsfolge hat der Verstoß gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit der Sitzung? Kernaussage: Differenziere zwischen Ausschluss der Öffentlichkeit und fehlerhafter Vergabe der Zuhörerplätze Bei fehlerhafter Vergabe der Zuhörerplätze ist für die Rechtsfolge entscheidend, ob gleichwohl noch eine relevante Personenzahl rechtmäßig an der Sitzung teilnehmen kann und ob eine „gelenkte“ Öffentlichkeit vorliegt. Somit führt der Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz nicht zur Unwirksamkeit der Ratsbeschlüsse, sodass die Klage nur z.T. begründet ist. FAZIT Es handelt sich um eine außerordentlich wichtige Entscheidung zum Kommunalrecht, und das nicht nur für NRW, weil sich in allen Flächenbundesländern die Frage stellt, wie eine begrenzte Zahl an Zuhörerplätzen zu vergeben ist und welche Konsequenzen ein diesbezüglicher Rechtsverstoß hat. Deshalb hat das OVG auch die Revision zum BVerwG zugelassen. © Jura Intensiv Verlags UG & Co. KG Inhaltsverzeichnis

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