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RA Digital - 02/2018

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86 Öffentliches Recht

86 Öffentliches Recht RA 02/2018 Differenzierung: Verfassunggebung •• Verfassungsänderung Nur der Verfassungsgeber darf eine Ewigkeitsklausel normieren. Jarass/Pieroth, GG, Art. 79 Rn 13; Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. VII, § 160 Rn 28 Problem: Ist Art. 69 I 2 LV selbst überhaupt verfassungskonform? Vgl. Siekmann, Ausschussprotokoll 13/231, S. 8, 36 Ja, weil Art. 69 I 2 LV nur die für den Landesverfassungsgeber ohnehin bestehenden Beschränkungen aus Art. 28 I GG wiederholt und ins Landesrecht überführt. „[54] Allerdings findet in einer derartigen Unabänderlichkeitsbestimmung die verfassungstheoretische Unterscheidung von Verfassunggebung und Verfassungsänderung, von verfassunggebender Gewalt (pouvoir constituant) und verfassungsändernder Gewalt als Teil der verfassten Staatsgewalten (pouvoirs constitués) einen positiven verfassungsrechtlichen Niederschlag. Während der Verfassunggeber grundsätzlich frei und allenfalls an grundlegende Gerechtigkeitspostulate gebunden ist, kann die verfasste Gewalt nur innerhalb des von der Verfassung gesteckten Rahmens agieren. [55] Auf Basis dieser grundlegenden Unterscheidung sind Bestimmungen, die für Verfassungsänderungen materielle Schranken normieren, Ausdruck einer nur dem Verfassunggeber zustehenden Entscheidung. Für Art. 79 Abs. 3 GG wird daher überwiegend angenommen, die Vorschrift selbst sei einem Zugriff des verfassungsändernden Gesetzgebers entzogen, und zwar sowohl einer vollständigen oder teilweisen Aufhebung als auch einer Erweiterung des Katalogs änderungsfester Institutionen und Grundsätze. [56] Dementsprechend sind anlässlich der Aufnahme von Art. 69 Abs. 1 Satz 2 in die Landesverfassung bereits im Gesetzgebungsverfahren Bedenken geäußert worden, der verfassungsändernde Gesetzgeber überschreite damit die Grenzen seiner Gestaltungsmacht. Die Normierung einer Unabänderlichkeitsbestimmung sei eine dem Verfassunggeber vorbehaltene Angelegenheit. [59] Jedoch werden durch Art. 69 Abs. 1 Satz 2 LV nur ohnehin schon bestehende bundesverfassungsrechtliche Grenzen wiederholt und in das Landesverfassungsrecht inkorporiert, die sich aus Art. 28 Abs. 1 GG gleichermaßen für den Landesverfassunggeber wie für den landesverfassungsändernden Gesetzgeber ergeben (näher zum Normgehalt von Art. 69 Abs. 1 Satz 2 LV sogleich unter II.). Die verfassunggebende Gewalt auf Landesebene ist im föderalen System des Grundgesetzes durch die Homogenitätsvorgaben des Art. 28 Abs. 1 GG von vornherein beschränkt. In der nachträglichen Aufnahme einer diese Beschränkungen nachzeichnenden Unabänderlichkeitsbestimmung in die Landesverfassung liegt daher kein Übergriff des verfassungsändernden Gesetzgebers in einen dem Landesverfassunggeber vorbehaltenen Bereich: Von der Einhaltung der Schranken, die das Grundgesetz den Ländern bei der Ausgestaltung ihrer Verfassungsordnung zieht, konnte der Landesverfassunggeber weder sich selbst noch den landesverfassungsändernden Gesetzgeber freizeichnen. […]“ Jura Intensiv Demnach ist Art. 69 I 2 LV tauglicher Prüfungsmaßstab für die Regelung des Art. 78 I 3 LV. Vgl. Grawert, Verfassung NRW, Art. 69 Anm. 2 Inhalt des Art. 69 I 2 LV: • Vorgaben des Art. 28 I 1 GG: (+) • Auch Vorgaben des Art. 28 I 2 GG? II. Inhalt des Art. 69 I 2 LV Der Wortlaut des Art. 69 I 2 LV orientiert sich an demjenigen des Art. 28 I 1 GG und inkorporiert damit die inhaltlichen Vorgaben dieser sog. Homogenitätsklausel in das Landesverfassungsrecht. Fraglich ist, ob sich Art. 69 I 2 LV darüber hinaus auch auf Art. 28 I 2 GG bezieht, also auch dessen Vorgaben zum Landesverfassungsrecht erhebt. Inhaltsverzeichnis © Jura Intensiv Verlags UG & Co. KG

RA 02/2018 Öffentliches Recht 87 „[62] Durch Art. 69 Abs. 1 Satz 2 LV wird darüber hinaus auch Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG in das Landesverfassungsrecht einbezogen. Dessen spezielle Homogenitätsvorgaben für Existenz und Wahl von Volksvertretungen in den Ländern, Kreisen und Gemeinden konkretisieren das demokratische Prinzip nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG und zählen damit zu den demokratischen Grundsätzen im Sinne des Art. 69 Abs. 1 Satz 2 LV. Insoweit deckt sich die landesverfassungsrechtliche Bindung an die Grundsätze des demokratischen Rechtsstaates im Sinne des Grundgesetzes, die Art. 69 Abs. 1 Satz 2 LV dem verfassungsändernden Gesetzgeber auferlegt, mit seinen bundesverfassungsrechtlichen Bindungen aus Art. 28 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GG. [63] Bereits der Wortlaut von Art. 69 Abs. 1 Satz 2 LV spricht für dieses Normverständnis. Die Bestimmung greift zwar die Formulierung des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG auf, enthält aber gerade keinen […] Verweis nur auf einen bestimmten Satz des Art. 28 Abs. 1 GG. Sie nimmt vielmehr in allgemeiner Form Bezug auf die „Grundsätze des … demokratischen … Rechtsstaates im Sinne des Grundgesetzes“. Zu diesen Grundsätzen gehören auch die besonderen Homogenitätsvorgaben des Satzes 2 von Art. 28 Abs. 1 GG. […] [64] Der systematische Zusammenhang, der zwischen […] Art. 69 Abs. 1 Satz 2 LV und dem bundesverfassungsrechtlichen Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 GG […] besteht, spricht für eine die Anforderungen des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG einbeziehende Auslegung von Art. 69 Abs. 1 Satz 2 LV. Sie sichert einen Gleichlauf der landesverfassungsrechtlichen mit den durch das Grundgesetz gezogenen Grenzen der Ausgestaltung der Landesverfassung und wird damit auch dem übergeordneten, bei der Normauslegung zu berücksichtigenden Grundsatz der Bundestreue am besten gerecht. [65] Das in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG verankerte demokratische Prinzip erfährt durch Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG […] seine Ausgestaltung. […] Der erste Satz des Art. 28 Abs. 1 GG wird durch den zweiten ergänzt; dieser bestimmt für seinen Regelungsgegenstand das zu wahrende Minimum an Homogenität.“ Jura Intensiv Demnach werden die bei Verfassungsänderungen gem. Art. 69 I 2 LV zu wahrenden Grundsätze des demokratischen Rechtsstaates inhaltlich durch die Vorgaben des Art. 28 I 1, 2 GG konkretisiert. Ja, auch Vorgaben des Art. 28 I 2 GG werden von Art. 69 I 2 LV erfasst. Wortlaut Systematik Art. 28 I 2 GG konkretisiert Art. 28 I 1 GG Vgl. BVerfG, Urteil vom 31.10.1990, 2 BvF 6/89, juris Rn. 73 Art. 28 I 1, 2 GG konkretisiert „demokratischen Rechtsstaat“ i.S.v. Art. 69 I 2 LV 1. Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit „[68] Ein nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG für die Länder verbindlicher und als solcher durch Art. 69 Abs. 1 Satz 2 LV inkorporierter Bestandteil des Demokratieprinzips auf Länderebene ist der Grundsatz der Gleichheit der Wahl. […] [69] […] Der Grundsatz der gleichen Wahl ist wegen des Zusammenhangs mit dem egalitären demokratischen Prinzip im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen. Aus dem Grundsatz der Wahlgleichheit folgt für das Wahlgesetz, dass die Stimme eines jeden Wahlberechtigten grundsätzlich den gleichen Zählwert und die gleiche rechtliche Erfolgschance haben muss. Alle Wähler sollen mit der Stimme, die sie abgeben, den gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis haben.“ Bestandteil des „demokratischen Rechtsstaates“ i.S.v. Art. 69 I 2 LV: Wahlrechtsgleichheit Inhalt des Grundsatzes der Wahlrechtsgleichheit nach den Vorgaben des GG © Jura Intensiv Verlags UG & Co. KG Inhaltsverzeichnis

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