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RA Digital - 02/2018

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88 Öffentliches Recht

88 Öffentliches Recht RA 02/2018 Kernproblem des Falles: Abgeschwächte Geltung des Grundsatzes der Wahlrechtsgleichheit bei Sperrklausel in LV? Nein, weil Art. 28 I 2 GG inhaltliche Vorgaben an Wahlregelungen in den Ländern normiert, die unabhängig sind vom Rang einer Sperrklausel in der Normenhierarchie. 2/3-Mehrheit für Verfassungsänderungen: Schützt alleine nicht ausreichend vor Machtmissbrauch durch Parlamentsmehrheit 2. Geltung der Wahlrechtsgleichheit bei Sperrklausel im Landesverfassungsrecht Fraglich ist, ob diese strengen Vorgaben des Art. 28 I 2 GG auch gelten, wenn es sich wie hier um eine nicht nur einfach-gesetzlich, sondern landesverfassungsrechtlich verankerte Sperrklausel handelt. Möglicherweise steht dem Landesverfassungsgeber ein größerer Gestaltungsspielraum zur Verfügung als dem einfachen Gesetzgeber. „[84] Die Länder haben dem Verfassungsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG bei der Regelung des Wahlrechts zu genügen. Dabei sind sie an die fünf Wahlrechtsgrundsätze gebunden. Auf welcher Ebene der landesrechtlichen Normenhierarchie sie das Wahlrecht regeln, ist für Geltung und Direktionskraft der Wahlrechtsgrundsätze ohne Belang. Verpflichtungsadressaten der Homogenitätsvorgaben des Art. 28 Abs. 1 GG sind die Länder. Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG muss ihre „verfassungsmäßige Ordnung“ und damit insbesondere die jeweilige Landesverfassung den dort genannten Grundsätzen entsprechen. Das demokratische Prinzip konkretisierend verlangt Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG gemäß den fünf Wahlrechtsgrundsätzen gewählte Volksvertretungen, also ein bestimmtes Ergebnis. Aus Sicht des Grundgesetzes ist dieses Ergebnis, nämlich eine für alle Gebietskörperschaften auf dem Territorium der Bundesrepublik Deutschland einheitliche demokratische Legitimationsgrundlage, entscheidend. Dafür kommt es nicht auf den formellen Rang des jeweiligen Wahlrechts als einfaches Landesgesetz oder Landesverfassungsrecht, sondern auf seinen Inhalt an. Unterlägen die Länder unterschiedlich weitreichenden Bindungen in Abhängigkeit davon, ob sie ihr Wahlrecht durch einfaches Gesetz oder unmittelbar in ihrer Verfassung regeln, wäre die von Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG bezweckte Einheitlichkeit der demokratischen Legitimationsgrundlage nicht gewährleistet. [86] Für einen im Vergleich zum einfachen Gesetzgeber größeren Gestaltungsspielraum des verfassungsändernden Gesetzgebers […] lässt sich auch nicht mit Erfolg anführen, das für Verfassungsänderungen geltende Erfordernis einer Zweidrittelmehrheit (Art. 69 Abs. 2 LV) bewirke eine gesteigerte demokratische Legitimation und gewährleiste zugleich einen hohen verfassungsrechtlichen Schutz gegen missbräuchliches Agieren der Parlamentsmehrheit bei der Ausgestaltung des Wahlrechts. Denn auch bei qualifiziertem Mehrheitserfordernis besteht die Gefahr, dass die jeweilige (qualifizierte) Parlamentsmehrheit sich bei der Wahlgesetzgebung statt von gemeinwohlbezogenen Erwägungen vom Ziel des eigenen Machterhalts leiten lässt. […]“ Jura Intensiv Daher sind die für einfach-gesetzlich normierte Sperrklauseln entwickelten Maßstäbe auch an eine unmittelbar in der Landesverfassung geregelte Sperrklausel anzulegen. Obersatz B. Verstoß gegen Art. 69 I 2 LV Der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit ist verletzt, wenn die umstrittene Regelung des Art. 78 I 3 LV die Wahlrechtsgleichheit beeinträchtigt, ohne dass es dafür einen rechtfertigenden sachlichen Grund gibt. Inhaltsverzeichnis © Jura Intensiv Verlags UG & Co. KG

RA 02/2018 Öffentliches Recht 89 I. Eingriff in die Gleichheit der Wahl Die Wahlrechtsgleichheit beinhaltet u.a., dass die Stimme eines jeden Wahlberechtigten bei einer Verhältniswahl, wie sie die Kommunalwahl im Kern ist, grundsätzlich den gleichen Erfolgswert haben muss. Dadurch, dass die Stimmen der Wähler für eine Partei, welche die 2,5%-Hürde nicht überspringt, den Erfolgswert „null“ haben, greift die Sperrklausel des Art. 78 I 3 LV in die Wahlrechtsgleichheit ein. II. Rechtfertigung des Eingriffs Der Eingriff könnte gerechtfertigt sein. Das ist der Fall, wenn dafür ein besonderer, sachlich legitimierter Grund besteht. Da durch Differenzierungen im Rahmen der Wahlrechtsgleichheit die Bedingungen des politischen Wettbewerbs berührt und die parlamentarische Mehrheit damit gewissermaßen in eigener Sache tätig wird, ist der gesetzgeberische Spielraum eng bemessen und eine strikte verfassungsgerichtliche Kontrolle geboten. 1. Verfassungsrechtliche Systementscheidung durch Art. 78 I 3 LV Möglicherweise ist die Sperrklausel dadurch gerechtfertigt, dass sich in Art. 78 I 3 LV eine verfassungsrechtliche Systementscheidung zugunsten eines Verhältniswahlsystems mit Sperrklausel findet, sodass die für einfach-gesetzliche Sperrklauseln geltenden Maßstäbe von vornherein nicht greifen. „[92] Diese Sichtweise ist mit den sich aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden […] Bindungen des verfassungsändernden Gesetzgebers nicht vereinbar. Zwar lässt das Grundgesetz […] dem Gesetzgeber grundsätzlich einen weiten Entscheidungsspielraum bei der Ausgestaltung des Wahlrechts. Es überlässt ihm insbesondere die Wahl zwischen der Mehrheits- und der Verhältniswahl oder einer Verbindung beider Wahlsysteme. Es verlangt aber Systemgerechtigkeit und Folgerichtigkeit. Der Gesetzgeber muss, wenn er sich für ein Wahlsystem entschieden hat, die im Rahmen des jeweiligen Systems geltenden Maßstäbe der Wahlgleichheit beachten. Eine Sperrklausel ist eine spezifisch auf das Verhältniswahlsystem bezogene Regelung. Ob deshalb in Art. 78 Abs. 1 Satz 3 LV zugleich eine implizite verfassungsrechtliche Festlegung auf das Verhältniswahlsystem gesehen werden muss, kann dahinstehen. Die Regelung setzt zumindest eine einfachgesetzlich getroffene Entscheidung für ein nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gestaltetes Wahlsystem, in dem sie wirksam werden kann, voraus. Damit muss sie sich aber an den im Rahmen des Verhältniswahlsystems geltenden Maßstäben der Wahlgleichheit messen lassen. […].“ Jura Intensiv Sachlicher Grund unter „verschärften“ Voraussetzungen, weil Missbrauchsgefahr besteht. BVerfGE 95, 408, 417f.; 120, 82, 105 Änderung des Wahlsystems durch Art. 78 I 3 LV? Nein, Gesetzgeber hat sich für Verhältniswahlsystem entschieden und muss sich daran festhalten lassen. 2. Funktionsfähigkeit der Gemeinderäte und Kreistage Möglicherweise lässt sich der Eingriff in die Wahlrechtsgleichheit mit der Überlegung rechtfertigen, dass die Sperrklausel die Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen schützt, indem sie den Einzug zahlreicher kleiner Parteien, Wählervereinigungen und Einzelbewerber verhindert. „[97] Nach übereinstimmender Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Verfassungsgerichtshofs ist es Sache des Gesetzgebers […], alle zur Einschätzung der Erforderlichkeit einer Sperrklausel relevanten Gesichtspunkte heranzuziehen und abzuwägen und seine Prognose künftiger Funktionsstörungen nachvollziehbar zu begründen. Vgl. BVerfG, Urteil vom 26.2.2014, 2 BvE 2/13, juris Rn 59; VerfGH Münster, Urteil vom 16.12.2008, VerfGH 12/08, juris Rn 55 Begründungspflicht für den Gesetzgeber © Jura Intensiv Verlags UG & Co. KG Inhaltsverzeichnis

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