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RA Digital - 02/2018

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90 Öffentliches Recht

90 Öffentliches Recht RA 02/2018 Drohende Funktionsstörungen nicht ausreichend belegt. Zwang zur Bildung großer Koalitionen wohl per se kein zwingender sachlicher Grund. Erschwerung der Meinungsbildung nicht identisch mit Funktionsstörung. Mildere Mittel als eine Sperrklausel denkbar, z.B. Begrenzung der Tagesordnung oder des Rederechts. Verhinderung eines übermäßigen Einflusses von „Splittergruppen“ und Einzelbewerbern Per se kein sachlicher Grund Vgl. VerfGH Münster, Urteil vom 16. 12. 2008, VerfGH 12/08, juris Rn. 76 Kleinere Gruppierungen und Einzelbewerber sind typischer Teil der politischen Landschaft. [103] Die Gesetzesbegründung erschöpft sich im Wesentlichen in abstrakten, schematischen Erwägungen zu möglichen negativen Folgen einer Zersplitterung der Kommunalvertretungen. Dass es […] durch eine gestiegene Zahl von Kleingruppen und Einzelmandatsträgern zu Funktionsstörungen […] gekommen wäre, […] wird zwar behauptet, nicht aber in nachvollziehbarer Weise anhand konkreter empirischer Befunde belegt. [107] Ob einem in der Gesetzesbegründung in diesem Zusammenhang angeführten faktischen Zwang zur Bildung Großer Koalitionen überhaupt in verfassungsrechtlich legitimer Weise entgegengewirkt werden und in der Folge diese […] Möglichkeit der Bildung stabiler Mehrheiten bei der Beurteilung der Erforderlichkeit der Sperrklausel außer Betracht bleiben dürfte, erscheint zweifelhaft. Dem muss indes nicht nachgegangen werden. Denn auch insoweit ist die gesetzgeberische Einschätzung nicht durch empirische Daten unterfüttert. […] [108] Im Übrigen kann die mit dem Einzug einer größeren Zahl von Fraktionen, Gruppen oder Einzelmandatsträgern regelmäßig verbundene Erschwerung der Meinungsbildung […] nicht mit einer Funktionsstörung oder Funktionsunfähigkeit gleichgesetzt werden. Für über bloße Erschwerungen hinausgehende Beeinträchtigungen der Entscheidungsfähigkeit der Kommunalvertretungen ist der Gesetzesbegründung nichts Konkretes zu entnehmen. [110] […] nicht erkennbar, in welchem Umfang etwaige Erschwerungen der Arbeitsabläufe oder überlange Sitzungszeiten gerade durch das Agieren nicht fraktionsfähiger Kleingruppen oder Einzelmandatsträger verursacht werden und ob dem gegebenenfalls nicht auch schon mit anderen Instrumenten begegnet werden könnte, etwa im Rahmen der Entscheidung über die Zusammensetzung der Ausschüsse […], die Ausgestaltung der Geschäftsordnung oder (des Umfangs) der Tagesordnungen […].“ Mithin ist nicht ausreichend belegt, dass die umstrittene Sperrklausel zur Sicherung der Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen erforderlich ist. Jura Intensiv 3. Integration des Wahlvolkes Ein zwingender sachlicher Grund könnte jedoch darin zu finden sein, dass die Sperrklausel verhindert, dass Vertreter kleiner Parteien und Wählervereinigungen oder Einzelbewerber einen gemessen am Wahlerfolg weit überproportionalen Einfluss auf Entscheidungen erlangen. „[123] Dem steht schon im Ansatz entgegen, dass auch dem Integrationsaspekt eine legitimierende Wirkung nicht zukommen kann, wenn […] das Funktionsargument als Rechtfertigungsgrund nicht eingreift. Der Integrationsgedanke rechtfertigt es nicht, kleineren Parteien und Wählervereinigungen mithilfe einer Sperrklausel den Einzug in die Volksvertretung zu verwehren. Es ist nicht Aufgabe der Wahlgesetzgebung, die Bandbreite des politischen Meinungsspektrums zu reduzieren. Vielmehr ist die Offenheit des politischen Prozesses zu wahren. Dazu gehört, dass kleinen Parteien und Wählervereinigungen die Chance eingeräumt wird, politische Erfolge zu erzielen. Neue politische Vorstellungen werden zum Teil erst über sogenannte Ein-Themen-Parteien ins öffentliche Bewusstsein gerückt. Es ist gerade Sinn und Zweck der Debatte in einem Parlament oder Inhaltsverzeichnis © Jura Intensiv Verlags UG & Co. KG

RA 02/2018 Öffentliches Recht 91 einer kommunalen Volksvertretung, entsprechende Anregungen politisch zu verarbeiten und diesen Vorgang sichtbar zu machen. [126] […] Es ist ein allgemeines Phänomen jeder parlamentarischen Koalitionsbildung, […] dass ein kleinerer Koalitionspartner bei der notwendigen Kompromissfindung unter Umständen einen relativ größeren Einfluss auf Personal- und Sachentscheidungen erlangt, als es seinem Anteil an der jeweiligen Gestaltungsmehrheit der Koalitionspartner entspricht. […] Ein tragfähiger Grund dafür, (besonders) kleine Parteien und Wählervereinigungen – und nur diese – wegen dieses möglichen Effekts des Mehrheitsprinzips aus der Volksvertretung auszuschließen, ist nicht erkennbar. […]“ Zudem hat kleinerer Koalitionspartner typischerweise einen überproportionalen Einfluss. Folglich liegt auch insoweit kein zwingender sachlicher Grund vor. 4. Einebnung der Unterschiede faktischer Sperrklauseln Eventuell ebnet die 2,5%-Sperrklausel aber die bestehenden faktischen Sperrklauseln ein und ist deshalb gerechtfertigt. „[128] Im interkommunalen Vergleich verschiedene faktische Sperrklauseln, d. h. unterschiedliche bereits rechnerisch zur Erlangung eines Mandats mindestens erforderliche Stimmenanteile, sind durch – je nach Bevölkerungszahl […] – unterschiedliche Größen der Kommunalvertretungen bedingt. Sie sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. [129] […] Der Zweck einer wahlgebietsübergreifenden Vereinheitlichung des zur Erlangung eines Mandats erforderlichen Mindeststimmenanteils ist nicht von solchem Gewicht, dass er der strengen und formalen Wahlgleichheit die Waage halten und damit als „zwingender“ Grund die durch eine Sperrklausel innerhalb des jeweiligen Wahlgebiets bewirkten Differenzierungen beim Erfolgswert der Stimmen rechtfertigen könnte. Überdies bliebe eine vereinheitlichende Wirkung auf den zur Erlangung des ersten Sitzes notwendigen Mindeststimmenanteil beschränkt, während der für jeden weiteren Sitz notwendige Anteil der Stimmen umso geringer ausfällt, je größer die Anzahl der Sitze ist.“ Jura Intensiv Erklärung „faktische Sperrklausel“ Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6.12.1962, 2 BvR 399/61, juris Rn 6 ff. Per se kein sachlicher Grund Die Einebnung faktischer Sperrklauseln vermag die 2,5%-Sperrklausel damit auch nicht zu rechtfertigen. Art. 78 I 3 LV ist somit mit Art. 69 I 2 LV i.V.m. Art. 28 I 2 GG unvereinbar. FAZIT Das Urteil des VerfGH ist von bundesweitem Interesse, weil es um grundsätzliche Fragen der Zulässigkeit von Verfassungsänderungen geht und das schwierige Verhältnis des Bundes- zum Landesverfassungsrecht beleuchtet wird. Das Kernproblem der Entscheidung ist allerdings, ob die Wahlrechtsgleichheit bei Kommunalwahlen eine geringere Wirkkraft hat, wenn eine Sperrklausel in der Landesverfassung normiert ist. Dass es in diesem Zusammenhang stets auf die Umstände des Einzelfalles ankommt, d.h. auf die konkret zu wählende Vertretungskörperschaft, zeigt eine gleichzeitig ergangene Entscheidung des VerfGH, mit der die 2,5%-Sperrklausel für die Wahlen der Bezirksvertretungen und der Verbandsversammlung des Regionalverbandes Ruhr für verfassungsgemäß erklärt wurden. VerfGH Münster, Urteil vom 21.11.2017, VerfGH 15/16 © Jura Intensiv Verlags UG & Co. KG Inhaltsverzeichnis

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